检察公益诉讼立法进入快车道，有何必要性？受案范围如何划定

继列入十四届全国人大常委会立法规划一类项目后，检察公益诉讼立法进程备受理论与实务界关注八大员受案范围。9月21日，由中国法学会、全国人大监察和司法委员会、最高人民法院、最高人民检察院联合举办的检察公益诉讼立法专题研讨会在京召开。

这场汇聚立法、司法、行政实务专家及众多法学家的高规格研讨会上，与会专家学者围绕检察公益诉讼法定位和立法原则、受案范围等问题展开交流八大员受案范围。

最高人民检察院党组书记、检察长应勇表示，当前，无论是民事诉讼法、行政诉讼法还是有关单行法的相关规定，都难以完全体现检察公益诉讼的特点规律和特殊程序需求八大员受案范围。从立法路径选择上，制定检察公益诉讼法更具现实必要性、可行性和紧迫性。制定检察公益诉讼法，可以为制定实施统一完备的公益诉讼法打下扎实基础。

9月21日，由中国法学会、全国人大监察和司法委员会、最高人民法院、最高人民检察院联合举办的检察公益诉讼立法专题研讨会在京召开八大员受案范围。

最高人民检察院党组书记、检察长应勇出席开幕式并致辞八大员受案范围。

一问：检察公益诉讼制度设立有何初衷八大员受案范围？

对造成公益侵害的违法行政行为进行有效司法监督

2014年10月党的十八届四中全会提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”，经过试点探索，2017年6月全国人大常委会通过修改民事、行政诉讼法正式确立了检察公益诉讼制度八大员受案范围。

数据显示，检察公益诉讼制度确立六年多来共办理了80多万件公益诉讼案件，解决了多个领域的、复杂的公益损害问题八大员受案范围。

检察公益诉讼也被视为公益司法保护的一项有力举措，还有学者称检察公益诉讼为“凸显首创精神的法治探索”八大员受案范围。

“中国检察公益诉讼制度呈现出鲜明的监督和治理特点，独具中国特色八大员受案范围。”最高人民检察院党组书记、检察长应勇在发言中列举出我国公益诉讼制度的几个特点：检察公益诉讼维护的国家利益和社会公共利益具有广泛性，涉及最广大人民根本利益；检察民事公益诉讼与检察行政公益诉讼并存，并以检察行政公益诉讼为主；非诉监督与提起诉讼相衔接，以诉前督促行政机关自我纠错履职为优先目标；多主体提起的公益诉讼并存，同时赋予检察机关作为国家法律监督机关更重责任。

应勇表示，正是源自于中国特色社会主义制度的显著优越性，中国检察公益诉讼制度在世界上独树一帜，为世界法治文明提供了新样本、新形态，对国际公益诉讼制度发展作出了开创性贡献八大员受案范围。

应勇特别提到，创设检察公益诉讼制度，其中一个重要初衷就是加强对违法行政行为的有效司法监督八大员受案范围。

数据显示，实践中，检察公益诉讼起诉案件占到全部公益诉讼起诉案件总数的95%以上，行政公益诉讼案件又占到检察公益诉讼案件总数的90%左右，已形成以检察公益诉讼为主的公益诉讼基本格局八大员受案范围。

“当前，无论是民事诉讼法、行政诉讼法还是有关单行法的相关规定，都难以完全体现检察公益诉讼的特点规律和特殊程序需求八大员受案范围。从立法路径选择上，制定检察公益诉讼法更具现实必要性、可行性和紧迫性。”应勇称，制定检察公益诉讼法也不排斥其他主体提起公益诉讼，而且可通过衔接性条款设置起到良好促进作用，为制定实施统一完备的公益诉讼法打下扎实基础。

与会专家学者展开热烈讨论八大员受案范围。

二问：检察公益诉讼专门立法有何必要性八大员受案范围？

涉公益诉讼法律法规呈“碎片化”特征

9月7日，十四届全国人大常委会立法规划公布，检察公益诉讼法（公益诉讼法一并考虑）列入一类项目，即“条件比较成熟、任期内拟提请审议的法律草案”八大员受案范围。

全国人大监察和司法委员会副主任委员张轩介绍，检察公益诉讼法列入立法规划后，将由全国人大监司委负责牵头起草工作并提请全国人大常委会审议八大员受案范围。

近年来，有不少全国人大代表、政协委员提出有关完善公益诉讼制度的代表议案或者政协提案八大员受案范围。张轩介绍，今年十四届全国人大一次会议上，有近700名全国人大代表提出关于检察公益诉讼立法的议案建议。在办理上述议案、提案中，张轩也发现，公众对通过立法推动完善公益诉讼制度充满期待。

公益诉讼经历多年的试点探索到实践深入，为何要制定一部专门的检察公益诉讼法？多位与会人员对此表示，当前涉及检察公益诉讼的法律法规呈现“碎片化”特征，难以为检察公益诉讼提供统一的规范指引八大员受案范围。

南都记者了解到，除民事诉讼法、行政诉讼法、人民检察院组织法、检察官法等法律之外，英烈保护法、未成年人保护法、反电信网络诈骗法、妇女权益保障法、无障碍环境建设法等10部单行法，也增设了检察公益诉讼条款八大员受案范围。

张轩称，虽然现在民事诉讼法、行政诉讼法还有多部单行法对公益诉讼都有规定，但比较原则、分散，在诉讼程序、配套制度等方面法律供给还不足，亟须通过专门立法，进一步规范、推动公益诉讼发展八大员受案范围。

中国法学会副会长、中国政法大学校长马怀德也对此表示，检察公益诉讼实践不断深入，既积累了很多经验，也暴露出一些问题，究其原因主要是立法支撑不足，制度的体系化建设还存在薄弱环节八大员受案范围。为此，应当加快立法进程，建立比较完善的检察公益诉讼制度，更好发挥公益诉讼的重要作用。

马怀德还表示，检察公益诉讼是完整的一项制度，应当统一规定于一部法律中，而不是分散于多部法律八大员受案范围。现行的民事诉讼法、行政诉讼法是主观诉讼为主的架构，把客观诉讼的条款揉到主观诉讼的立法中实际上是不衔接、不协调的，无论从起诉的主体、审理的方式、判决的方式、执行的方式等都不一样，特别是诉前程序如何规定等。为此，单独的专门立法实际上是科学立法的要求。

中国法学会行政法学研究会副会长、北京大学法学院教授湛中乐表示，行政公益诉讼和民事公益诉讼、检察机关提起公益诉讼和社会组织提起公益诉讼等不同类型的公益诉讼之间在内容上兼具相通处和差异性，但制度规则的零散分布使得它们彼此之间缺乏有效衔接，难以搭建系统集成、衔接协调、互联互动的制度体系，检察公益诉讼的专门立法势在必行八大员受案范围。

部分全国人大代表参加研讨会八大员受案范围。

三问：检察公益诉讼受案范围如何划定八大员受案范围？

建议采取“列举+概括”的立法形式

检察公益诉讼制度正式确立以来，受案范围不断从传统领域向新领域拓展八大员受案范围。研讨会上，立法中检察公益诉讼的受案范围如何明确，也成为与会专家学者关注热议的话题之一。

南都记者了解到，检察公益诉讼受案范围确定对维护公共利益至关重要，对检察机关而言，受案范围规定了公益诉讼起诉权的行使范围；对公众而言，则明确了公共利益受保护的范围八大员受案范围。

最高检副检察长张雪樵此前曾在发布会上介绍，2022年以来，随着新修订的反垄断法、反电信网络诈骗法、农产品质量安全法、妇女权益保障法等均对检察机关提起公益诉讼作出规定，法定领域“版图”进一步扩大八大员受案范围。由制度建立之初的生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让四个领域，扩展到英烈权益保护、未成年人保护、军人荣誉名誉权益保障、安全生产、个人信息保护、反垄断、反电信网络诈骗、农产品质量安全、妇女权益保障等领域，并继续向无障碍环境建设、文物保护等新领域拓展。

湛中乐对此建议，检察公益诉讼法对公益诉讼受案范围的规定，可以采取“不完全列举+抽象概括（兜底）”立法技术，也就是说，在列举常见公益诉讼类型的基础上采用“兜底性”条款来弥补明确列举的局限，既给单行法创制预留空间，也给检察能动性的发挥留有余地，这样的立法路径比较符合公益诉讼保护范围逐步扩大的趋势，也是常见的立法策略八大员受案范围。

他还建议，还可以引入“否定式排除”方式，对明显不适合划入检察公益诉讼受案范围的事项加以排除，以便更直观地区分公益诉讼与私益诉讼八大员受案范围。

“应合理界定检察公益诉讼的对象和范围，不能包罗万象八大员受案范围。”马怀德发言称，不是所有涉及公共利益的违法行为都适合通过检察机关提起公益诉讼的方式加以监督。

中国法学会民事诉讼法学研究会常务副会长、北京大学法学院教授潘剑锋建议，作为传统行政执法之外的补充执法之诉，检察公益诉讼在案件范围设置上，应当重点关注传统行政执法难以有效保护的公共利益领域八大员受案范围。那些已经被有效保护的领域，不宜成为检察公益诉讼案件范围关切的对象。

他表示，医疗领域、教育领域、质量监管领域等往往是社会治理的软肋，此外，新技术的应用因没有合适的监管部门，或监管理念、手段、方式不足引发的公共利益受损，也是值得关注的公共利益受损领域，如个人信息保护领域等八大员受案范围。应当成为检察公益诉讼案件范围设置需要关注的对象。

郑州大学检察公益诉讼研究院执行院长张嘉军介绍，截至2022年底，全国有29个省、市、自治区都出台了关于加强检察公益诉讼工作的决定等，这些地方性规定积极探索公益诉讼案件的新领域，如将文物和文化遗产、互联网领域、弘扬社会主义核心价值观、防灾减灾、应急救援的案件、农民工劳动报酬、生物安全、扶贫、弱势人群权益保护也纳入到检察公益诉讼案件范围八大员受案范围。

他建议，本次立法应将地方立法中规定探索的新领域案件，认为条件成熟的，直接纳入本次立法之中八大员受案范围。

采写：南都记者 刘嫚 发自北京

摄影：程丁 闫昭